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曹洁律师:举证责任与行政机关工作人员的证据意识

时间:2020-06-10 20:03:22

摘要:在行政诉讼中,举证责任主要由被诉的行政主体一方承担。证据作为“诉讼之王”,所有的证据都是围绕着证据的收集、审查和认定来进行的,行政执法中证据的收集尤为重要。当前依法治国的大背景下,行政机关工作人员作为执法主体,培养证据意识既可以使行政执法工作更加规范,又可为以后面临行政诉讼时的举证做好准备。

关键词:举证责任、证据意识、防范风险

一、行政诉讼的举证责任

(一)行政诉讼举证责任的性质及构成

举证责任这一概念最早是在罗马法中出现的,基于我国学术界对举证责任有不同的界定,因此对于行政诉讼举证责任的概念也未形成一个定论。姜明安教授认为,行政诉讼的举证责任是指由法律预先规定,在行政案件的真实情况难以确定的情况下,由一方当事人提供证据予以证明,其提供不出证明相应事实情况的证据则承担败诉风险及不利后果的制度。[①]

行政诉讼的举证责任包括证据提出责任和说服责任两部分。证据提出责任指当事人对自己提出的主张,负有提供证据证明的相应义务,从而使法院予以审判的一种“积极主动”推进程序进一步开展的责任。说服责任是指当事人提供证据证明自己已经按照法律规定履行了相应的职责和义务,使法官确信其主张成立,否则,在不能证明待证事实或者待证事实真伪不明的情形下,将“消极被动”承担败诉不利后果的实体责任。《行政诉讼法》第34条规定:“被告对作出的行政行为负有举证责任,应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”《行政诉讼法》第49条规定了原告提起行政诉讼应当符合的相应条件。由此可以看出,我国行政诉讼法的性质和特点决定了,其不同于《民事诉讼法》和《刑事诉讼法》的举证责任仅仅是证据提出责任,而是存在着证据提出责任和说服责任的区分,二者相辅相成使行政诉讼的举证责任在程序和实体上都更加完善。[②]

(二)行政诉讼举证责任的分配

从《行政诉讼法》的规定中可以看出,在行政诉讼中,举证责任主要是由被诉的行政主体一方承担。在当前依法治国的大背景下,行政执法机关作为依法行政的主体,行政诉讼法确定由被诉的行政机关承担举证责任,有其特殊意义。行政诉讼又被称为“民告官”,是作为“公民”的行政相对人认为作为“政府”的行政主体的行政行为侵犯了其合法权益,行政相对人在穷尽维护其合法权益的其他方式之后,最终向人民法院提起诉讼的一种救济手段,因为中国人民自古以来的“厌诉”心理,不到万不得已,没有人会愿意与其他人对簿公堂,更不要说是将国家行政执法机关诉至法院。

行政诉讼举证责任的分配具有如下的意义:第一,行政机关在执法过程中和履行行政管理职能时需要依据相应的规范性文件和专业知识,这些都是原告所不便了解和获取的,由行政机关举证有利于使原告一方的诉权得到实质性的保护;第二,除了行政合同和行政协议等需要对方当事人与行政主体平等协商一致的双方行政行为,其他的多数行政行为都是由行政机关以其单方意志,单方运用行政权力所作出的行政行为。行政机关在依法行政的过程中处于主导地位,是其自行依据客观事实、规范性文件及相关的法律法规作出单方的行政行为。由行政机关承担举证责任有利于平衡原被告双方的举证责任,使原被告双方的诉讼地位达到事实上的平等,也是负担公平原则的具体体现;第三,依法行政作为治理国家的一种方式,行政机关在运用行政权力的时候必须做到合法、合理、公平、公开、公正,行政机关作出的行政行为必须有事实依据和法律依据,由行政机关承担举证责任,可以推进行政机关依法行政。

(三)行政诉讼举证责任的范围

行政诉讼中被诉行政主体的举证责任范围包括作出行政行为的事实根据和所依据的法律及规范性文件。[③]被诉行政主体对被诉行政行为承担举证责任并非在行政诉讼中其将要对一切事实承担举证责任,只是对其作出行政行为的合法性承担举证责任。作为行政相对人的原告承担举证责任的主要情形如下:第一,证明其提起的诉讼符合法定的起诉条件;第二,针对被诉行政主体的行政不作为行为需要举证证明其曾经要求行政机关履行相应职责,但被诉行政主体应当依职权履行行政行为或原告由于正当理由无法提供证据的情形除外;第三,在行政赔偿和补偿案件中,行政相对人应当提供证据证明被诉行政行政行为对其造成的具体损失。

二、行政机关工作人员的证据意识

(一)证据意识的概念及具有证据意识的重要性

证据意识是指人们在社会生活和交往中对证据作用和价值的一种觉醒和知晓的心理状态,是人们面对纠纷和处理争议时,重视证据并自觉运用证据的心理觉悟。[④]行政机关在行政执法过程中证据的收集及保存工作是行政执法的重要组成部分。行政机关作出行政行为时对客观事实的认定要以相应的证据为支撑点,以规范性文件和法律法规为依据。因此,行政机关工作人员要有证据意识,在日常行政执法过程中要注意证据的收集及保存,一方面是行政机关依法行政的具体表现,另一方面有助于在行政机关面临行政诉讼时能够拿出有力的证据,证明自己已在法律授权的范围内依据客观事实和法律依据作出了相应的行政行为,履行了行政职责,避免行政机关由于举证不能而承担不利的败诉后果,有效防范行政执法的风险。

(二)当前行政机关工作人员的证据意识

由于受“君子坦荡荡”等历史传统和“礼法合一”等传统法律文化的影响,中国人练就了宽厚谦和的性格,遇事总是积极追求和解,不愿对簿公堂,但也造成了国人证据意识淡薄的问题。当前好多行政机关工作人员同样存在证据意识淡薄的问题,执法人员在履行了相应的职责后不注意履行职责过程中证据的收集及保存,认为自己如果已经履行了相应的行政职责,这便是客观的事实,不需要再用什么证据来加以证明。     

笔者结合接触到的行政诉讼案件,对行政机关工作人员由于缺乏证据意识在实际工作中存在问题的表现形式总结如下:第一,行政机关工作人员在与行政相对人进行面对面的沟通后未制作相应的询问笔录,对行政相对人陈述的事实以书面形式进行固定;第二,行政机关工作人员在接听行政相对人的电话咨询后没有填写电话咨询登记表或未在符合法律规定的情况下进行录音,对自己的履行行政行为的情况进行记录;第三,行政机关工作人员在给行政相对人邮寄送达书面材料时未留存邮件底单或未在邮寄单上填写邮寄时间,来证明自己已经履行职责或已在法定期限内履行相应的职责。在当下这个“以事实为依据,以法律为准绳”的法治社会,查明事实需要相应的证据来证明事实存在及事实的真伪状况,行政机关作为行政诉讼中承担举证责任的主要方,证据的收集和保存对于行政机关的执法工作至关重要。

(三)行政机关工作人员在执法过程中收集证据的方式

《行政诉讼法》第33条规定:“证据包括:(一)书证;(二)物证;(三)视听资料;(四)电子数据;(五)证人证言;(六)当事人的陈述;(七)鉴定意见;(八)勘验笔录、现场笔录。”书证以其内容、文字、符号、图画等来表达一定的思想,通过其所表达或反映的思想内容来证明相应的案件事实情况。行政机关作出的行政决定书以及在履行行政职责过程中形成的登记表、转办单、批办单、流程表等都可以作为书证来证明其履行的相应职责。行政机关工作人员也可以将其与行政相对人的谈话内容制作成询问笔录,由此将行政相对人陈述的言词以书面的文字形式固定下来,进而形成有力的书证。物证是以其存在的形状、质量、规格、特征等外部特征和物质属性来证明案件事实的物品,以物品的原始状态证明案件的事实,表现为一种客观的内容,物品均为有形物。行政机关工作人员对于在行政执法过程中收集到的有关物品应当保存,并注意保存的方式及保存环境,对于不便保存的物品应当拍照留存证据。随着现代科技的不断发展,视听资料在诉讼中的应用更加广泛,视听资料主要是指利用录音、录像、硬盘存储等科技手段所反映出来的声音、影像等证明案件事实的一种资料信息。行政机关在组织听证时可以进行同步的录影录像,在公开、公正、公平的前提下让行政执法活动更加透明化,进一步体现出行政主体在阳光下执法的理念,同时可以使行政机关留存证据,防范执法风险。有时行政机关工作人员会对行政相对人进行电话接待,如法律规定的对于行政相对人的一些电话咨询可以在电话中进行解答,对于相对人反映的情况不属于该行政机关的职责,应当寻求其他解决方式时,行政机关工作人员对该问题进行有效解答后无需对此再进行书面的回复。在这种情况下,行政机关工作人员可以对行政相对人进行有效提示后在符合法律规定的情况下,对自己与行政行对人的交流进行同步录音,收集好自身履行行政管理职责的证据。电子数据是以计算机应用和现代管理技术等电子化技术手段为基础,以一定的数字格式为表现形式的客观资料。[⑤]在互联网加的时代,行政机关对于行政相对人的一些申请事项及投诉都开始采用网上申请或电子邮件投诉等方式,行政机关工作人员在执法过程中也应当切实做好对相关电子数据及电子邮件的保存工作,减少不必要的法律风险。证人证言是指对案件真实情况了解的第三人针对案件的事实对人民法院进行的口头或书面陈述。行政机关在履行行政职责时,对有些事实的认定是以证人的证言为基础,但由于言词证据的薄弱性,行政机关在执法过程中作出行政决定时不能仅仅以证人证言为唯一依据,还需要收集其他证据对事实进行佐证,形成完整的证据链条,确保行政执法程序的合法性。勘验笔录指行政机关执法工作人员对现场进行勘查和检验后以文字形式对事实进行的记录。现场笔录指行政机关工作人员对现场情况、当事人陈述及第三人陈述等事项进行的事实记录和行政执法程序问题的记录。行政机关工作人员在执法过程中做好勘验笔录和现场笔录,既可以保证其行政执法程序的合法性又可以作为重要的证明案件事实的材料。

三、培养证据意识,防范执法风险 

在当前依法治国的大背景下,依法行政作为一项重要的基本原则,行政执法机关面临如何依法行政,使得执法工作更加专业化,执法程序更加完善化的问题。证据作为“诉讼之王”不但是行政诉讼中的关键,也是行政执法过程中的支撑点,因此行政机关工作人员培养证据意识具有重要的意义。行政机关工作人员具有证据意识有助于在执法过程中有意识的收集和保存证据,这样既有利于行政执法工作有证据作为认定事实的有力依据,也有利于执法程序的公开、公平、公正,进一步推进行政机关执法工作和执法程序的完善,在有效的范围内防范不必要的行政执法风险。

参考文献:

[1]姜明安:《行政法与行政诉讼法》,北京大学出版社、高等教育出版社,2015年第6版。

[2]高家伟:《论行政诉讼举证责任》,载《行政法论从》第1卷,法律出版社,1998版。

[3]应松年、杨伟东:《中国行政法学20年研究报告》,中国政法大学出版社,2007年。

[4]王戈:《论侦查人员证据意识的培养和提高》,载《人民检察》,2007。

[5]最高人民法院《关于适用<中华人民共和国刑事诉讼法>的解释》第93条

 



[] 姜明安:《行政法与行政诉讼法》,北京大学出版社、高等教育出版社,2015年第6版。

[] 高家伟:《论行政诉讼举证责任》,载《行政法论从》第1卷,法律出版社,1998版。

[] 应松年、杨伟东:《中国行政法学20年研究报告》,中国政法大学出版社,2007年。

[] 王戈:《论侦查人员证据意识的培养和提高》,载《人民检察》,2007

[] 最高人民法院《关于适用<中华人民共和国刑事诉讼法>的解释》第93


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